“十四五”是將綠色、高質量發展從理念轉向實質性行動的第一個五年規劃，同時，在世界農產品需求持續上升、國際貿易環境不確定性增大的背景下，中國將越來越需要提高自身農業生產能力的持續性，這對于實現全球范圍的可持續發展目標意義重大。

　　目前來看，我國“十三五”農業綠色發展的各項主要目標有望實現。農業總用水量呈現下降趨勢，水資源利用效率總體提高。2018年農業用水量為3693億立方米，農業灌溉水有效利用系數為0.554，已經實現目標。化肥、農藥利用率提高，投入品量實現雙下降。2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥和農藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經非常接近40%的目標。化肥和農藥投入量已經分別實現連續三年和四年下降，提前實現零增長。廢棄物資源化利用率不斷提高，2018年，農膜回收率達到69%，秸稈綜合利用率為83.63%，全國畜禽糞污綜合利用率達到70%。

　　當前農業綠色發展仍存在的一些問題

　　一是政策“重出臺、輕落實”仍然存在。據筆者不完全統計，自2014年以來，僅與畜禽糞污資源化利用直接相關的法律法規有5個，黨中央國務院文件4個，部門文件13個。有多項政策均涉及養殖廢棄物綜合利用目標，但覆蓋范圍和目標界定不一致，在執行中易給地方帶來困擾。一些激勵措施還未落實，例如有機肥生產和使用的稅收、運輸、補貼優惠，沼氣發電上網電價等政策。在其他領域也存在政出多門、落實不力的現象。

　　二是數據基礎薄弱。農業領域點多面廣，監測統計難度大，加上農業資源環境等問題近年來才實質性地受到關注，數據基礎十分薄弱。我國秸稈綜合利用率目標是2020年達到85%。正是因為政策目標的高度量化，而秸稈的利用量、產生量都是估算數據，綜合利用過程又難以核查，就容易滋生數據造假。2017年原環境保護部約談有關地區，并通報其秸稈利用數據虛報水分高達90%。其原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。類似地，畜禽糞便的產生和利用數據也不準確，卻有75%的利用率目標。數據基礎薄弱，在目標考核倒逼下，必然會帶來“數字”上的達標，也給基層干部留下問責風險。

　　三是農業綠色補貼改革還需加快。2015年，財政部、原農業部印發《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，將過去的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策合并為農業支持保護補貼。2016年該項改革在全國全面推開。改革后雖然補貼名稱調整為“耕地地力保護補貼”，但實質上在補貼的發放方式、對象、標準等各方面仍然主要延續過去的模式，與耕地地力保護并無直接關系。

　　四是行政執法“一刀切”時有發生。按照有關政策要求，前些年各地開展了禁養區劃定工作，禁養區內禁止規模養殖。一些地方超越法律法規范圍劃定禁養區，甚至將禁養區變成無畜區。還有一些地區為了治理面源污染，對種植行為采取強力禁止的方式，這些實際上都是打著環保的旗號擠壓農業生產。行政執法“一刀切”不僅會增加政策實施和后期調整的成本，也會影響政府形象、損害人民利益。

　　農業綠色發展的內涵和實現路徑

　　農業綠色發展不等同于農業環境保護，更加強調綠色作為發展的驅動力，而不僅是發展中要兼顧的問題。農業綠色發展包涵三個關鍵要素：一是農業經濟增長與碳排放和環境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術、綠色投資和消費帶動經濟增長；三是綠色與經濟增長形成相互強化的良性循環，良好的環境、優質的農產品、休閑旅游收入成為經濟增長的源泉。這也反映了農業綠色發展從低階向高階發展的動態過程。首先是去污，即農業生產過程的清潔化。通過使用綠色生產技術和物資，減少化學投入品，節約高效利用自然資源，資源化利用農業廢棄物，實現增產不增污、增產不增碳。其次是提質，實現產地綠色化和產品優質化。水質、土壤、空氣等產地環境要素質量明顯提高，生態系統得到改善，農產品質量也隨之大幅提升，通過完善市場、倡導綠色消費，綠色、優質的農產品在市場中將得到市場溢價。**后是增效，綠色成為驅動發展的內生動力。隨著生態環境的持續改善，收入水平的不斷提高，農業農村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體，優質農產品、優美的鄉村環境通過完善的產品和服務市場獲得溢價，綠色和發展形成良性互動，實現高質量發展。

　　“十四五”農業綠色發展建議

　　第一，推行政策一本通制度，注重抓落實。借鑒地方“**多跑一次”的經驗，同一項工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件，應由牽頭部門負責進行政策的一致性核查，并將該項工作的所有相關政策匯總成冊，作為各地各部門執行政策、國務院督查落實的依據。全面落實已有政策明文規定的各類措施。

　　第二，加強基礎數據的獲取，科學制定務實、可監控的農業綠色發展目標。加強秸稈綜合利用、畜禽糞污綜合利用可監控可核查的過程管控，例如秸稈目標可定為“敏感時段無火點”、畜禽糞便目標可定為“規模化設施配套比例＋無露天存放和偷排直排”等。在加強過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數據，將過去目標倒逼壓力下的數據水分擠出；另一方面，加強各環節數據的監測和收集，逐步夯實數據基礎。

　　第三，加強對執法和行政的督察巡查，對政策執行過失嚴格問責。對黨和國家有關政策不落實、選擇性落實、“一刀切”，或在執行政策過程中采取簡單粗暴的方式，會削弱黨和政府的公信力，造成不良社會影響和政治影響。建議近期以貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》為契機，對各地各部門執行中央有關“三農”決策進行一次全面檢視，以“農民擁護不擁護、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實中央決策部署的依據，對上述產生嚴重不良影響和后果的行為主體進行問責。

　　第四，不斷深化農業補貼制度向綠色生態方向改革。推動相關農業補貼更大程度與秸稈糞便綜合利用、減肥減藥、農膜回收等綠色生產行為掛鉤。在農機購置補貼中，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農膜回收等機械納入名錄。創新農業生態補償方式，統籌工業和農業污染減排，在中央轉移支付中拿出部分資金，在部分地區探索工業和農業間的排污權交易。加大對農業綠色生產技術的補貼力度。

　　(作者系農業農村部農村經濟研究中心經濟體制研究室主任）