黨的十九大報告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。因此，經(jīng)實踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗將轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

　　10月31日，農(nóng)村土地承包法修正案草案提請第十二屆全國人民代表大會常委會第三十次會議審議，出臺實施14年的農(nóng)村土地承包法迎來首次調(diào)整。

　　這項關(guān)乎6億農(nóng)民切身利益、備受各方矚目的法律將作出哪些改變？又將如何更好地保障農(nóng)民的權(quán)益？

　　土地承包經(jīng)營期屆滿后再延30年

　　實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村改革的重大成果，是憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

　　農(nóng)村土地承包法自從2003年施行以來，對穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度、賦予農(nóng)民長期且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)、增加農(nóng)民收入等發(fā)揮了重大作用。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出了一系列方針政策。“適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，正是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在對修正案草案有關(guān)問題作說明時表示。

　　本次修正案草案確定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，并明確規(guī)定耕地承包期屆滿后再延長30年。“堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，核心是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。”劉振偉委員說。

　　在分組審議修正案草案時，蘇曉云委員說，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系必須堅定不移，耕地承包期屆滿后再延長30年的規(guī)定給農(nóng)民吃了“定心丸”，有利于農(nóng)村的發(fā)展和繁榮穩(wěn)定。辜勝阻委員認(rèn)為，耕地承包期屆滿后再延長30年寫進(jìn)法律是穩(wěn)定承包關(guān)系非常重要的體現(xiàn)。

　　堅持農(nóng)村土地集體所有促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離

　　此次法律作出修改的主要內(nèi)容之一是關(guān)于“三權(quán)分置”。農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，滿足了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，改變了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的需要。目前，我國農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。

　　對此，草案規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。同時明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。

　　在分組審議修正案草案時，沈躍躍副委員長提出了具體修改意見：“這幾年，國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，對承包地上有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的政策不斷出臺，所以有必要對補貼費用的歸屬加以明確，以便更好明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，使國家相關(guān)補貼政策落實好。”

　　對于大家普遍關(guān)心的問題——如何確保實行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途？草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費用用于土地耕作，連續(xù)3年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)。

　　賦權(quán)第三方經(jīng)營主體完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

　　“賦予第三方經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一個重要內(nèi)容。”劉振偉委員說。近年來，隨著富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大。

　　全國人大代表李生在分組審議修正案草案時表示，要保障第三方經(jīng)營主體的合法權(quán)益。應(yīng)該說，這也是對三權(quán)分置思想的一種體現(xiàn)。

　　可以看到，此次修正案草案中規(guī)定了“第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)承包方或者其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后可以再流轉(zhuǎn)”“經(jīng)承包方同意，第三方可依法投資改良土壤，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并依照合同約定對其投資部分獲得合理補償”等內(nèi)容。

　　在目前的實踐中，很多規(guī)模經(jīng)營主體都曾面對資金困擾，都很關(guān)心土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保問題。此次草案使用的“融資擔(dān)保”概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。草案規(guī)定，承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。草案還規(guī)定，第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

　　是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民選擇

　　越來越多的農(nóng)民進(jìn)了城，原有的承包地怎么辦？劉振偉委員表示，黨的十八屆五中全會決定提出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

　　鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，為政策適時調(diào)整留出了空間。

　　對此，辜勝阻委員表示，有的農(nóng)民即使進(jìn)城落戶，其就業(yè)也是不穩(wěn)定的，但土地是農(nóng)民重要的社會保障之源，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民自己選擇，這一點非常重要。