農(nóng)業(yè)部關于印發(fā)《耕地質量保護與提升行動方案》的通知

農(nóng)農(nóng)發(fā)[2015]5號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市農(nóng)業(yè)(農(nóng)牧、農(nóng)村經(jīng)濟)廳(委、局)，新疆生產(chǎn)建設兵團農(nóng)業(yè)局，黑龍江省農(nóng)墾總局：

　　為貫徹落實2015年中央1號文件精神和中央關于加強生態(tài)文明建設的部署，加強耕地質量保護，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，我部制定了《耕地質量保護與提升行動方案》，現(xiàn)印發(fā)給你們。請結合本地實際，細化實施方案，加大工作力度，強化責任落實，有力有序推進，確保取得實效。

　　農(nóng)業(yè)部

　　2015年10月28日

耕地質量保護與提升行動方案

　　為貫徹落實2015年中央1號文件精神和中央關于加強生態(tài)文明建設的部署，推動實施耕地質量保護與提升行動，著力提高耕地內在質量，實現(xiàn)“藏糧于地”，夯實國家糧食安全基礎，特制定本方案。

　　一、開展耕地質量保護與提升行動的重要性和緊迫性

　　耕地是**寶貴的農(nóng)業(yè)資源、**重要的生產(chǎn)要素。中央高度重視耕地質量保護工作，習近平總書記明確提出“耕地是我國**為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，決不能有閃失”，“耕地紅線不僅是數(shù)量上的，也是質量上的”。李克強總理也強調“要堅持數(shù)量與質量并重，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，嚴格實行特殊保護，扎緊耕地保護的‘籬笆’，筑牢國家糧食安全的基礎”。2015年中央1號文件提出“實施耕地質量保護與提升行動”。{中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見〉也要求“強化農(nóng)田生態(tài)保護，實施耕地質量保護與提升行動，加大退化、污染、損毀農(nóng)田改良和修復力度，加強耕地質量調查監(jiān)測與評價”。這些重要論斷和重大部署，必須深刻領會、準確把握、堅決貫徹。

　　(一)開展耕地質量保護與提升行動，是促進糧食和農(nóng)業(yè)可持

　　續(xù)發(fā)展的迫切需要。人多地少的國情使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直堅持高投入、高產(chǎn)出模式，耕地長期高強度、超負荷利用，造成質量狀況堪憂、基礎地力下降。全國耕地退化面積較大，部分地區(qū)耕地污染較重，南方耕地重金屬污染和土壤酸化、北方耕地土壤鹽漬化，西北等地農(nóng)膜殘留問題突出。耕地土壤有機質含量較低，特別是東北黑土區(qū)土壤有機質含量下降較快，土壤養(yǎng)分失衡、生物群系減少、耕作層變淺等現(xiàn)象比較普遍。部分占補平衡補充耕地質量等級低于被占耕地。需要加強耕地質量建設，減少農(nóng)田污染，培育健康土壤，提升耕地地力，夯實農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎。

　　(二)開展耕地質量保護與提升行動，是保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要措施。解決13多億人口的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。中央明確要求構建新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略，鮮明的提出守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰(zhàn)略底線。守住這個戰(zhàn)略底線，前提是保證耕地數(shù)量的穩(wěn)定，重點是實現(xiàn)耕地質量的提升。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，還將占用一些耕地。在此背景下，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，必須加快劃定永久基本農(nóng)田，做到永久保護、永續(xù)利用。同時，還必須加強高標準農(nóng)田建設，大力提升耕地質量，切實做到“藏糧于地”。

　　(三)開展耕地質量保護與提升行動，是提升我國農(nóng)業(yè)國際競爭力的現(xiàn)實選擇。受農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”抬升和價格“天花板”限制的雙重擠壓，我國農(nóng)業(yè)種植效益偏低的問題更加突出。與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、機械化水平較低，更主要的是基礎地力偏低20-30個百分點，必然會增加用工和化肥等生產(chǎn)資料的投入，增加生產(chǎn)成本。加強耕地質量建設，能夠提升基礎地力，減少化肥等生產(chǎn)資料的不合理投入，實現(xiàn)節(jié)本增效、提質增效，提升我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

　　二、開展耕地質量保護與提升行動的總體思路、基本原則和行動目標

　　(一)總體思路

　　以保障國家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為目標，落實**嚴格的耕地保護制度，樹立耕地保護“量質并重”和“用養(yǎng)結合”理念，堅持生態(tài)為先、建設為重，以新建成的高標準農(nóng)田、耕地退化污染重點區(qū)域和占補平衡補充耕地為重點，依靠科技進步，加大資金投入，推進工程、農(nóng)藝、農(nóng)機措施相結合，依托新型經(jīng)營主體和社會化服務組織，構建耕地質量保護與提升長效機制，守住耕地數(shù)量和質量紅線，奠定糧食和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎。

　　(二)基本原則

　　堅持量質并重、保護提升。在嚴格保護耕地數(shù)量的同時，更加注重耕地質量的建設和管理，推動各級政府落實“質量紅線”要求，劃定耕地質量保護的“硬杠杠”。

　　堅持因地制宜、綜合施策。根據(jù)不同區(qū)域耕地質量現(xiàn)狀，分析主要障礙因素，集成組裝治理技術模式，因地制宜、綜合施策，確保耕地質量保護與提升行動取得實效。

　　堅持突出重點、整體推進。與《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》等相銜接，以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點，連片治理、建一片成一片。著眼長遠，加強頂層設計，持之以恒推進耕地質量建設。

　　堅持政府引導、多方參與。創(chuàng)新耕地質量建設投入機制，發(fā)揮政府項目示范帶動作用，充分調動農(nóng)民、地方政府和企業(yè)積極性，形成全社會合力參與耕地質量保護的格局。

　　(三)行動目標

　　到2020年，全國耕地質量狀況得到階段性改善，耕地土壤酸化、鹽漬化、養(yǎng)分失衡、耕層變淺、重金屬污染、白色污染等問題得到有效遏制，土壤生物群系逐步恢復。到2030年，全國耕地質量狀況實現(xiàn)總體改善，對糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力明顯提高。

　　1.耕地質量水平持續(xù)提升。到2020年，全國耕地地力平均提高0.5個等級。其中，新建成的8億畝高標準農(nóng)田耕地地力平均提高1個等級以上。全國耕地土壤有機質含量平均提高0.2個百分點，耕作層厚度平均達到25厘米以上。

　　2.有機肥資源利用水平持續(xù)提升。到2020年，畜禽糞便養(yǎng)分還田率達到60%、提高10個百分點;農(nóng)作物秸稈養(yǎng)分還田率達到60%以上、提高25個百分點以上。

　　3.科學施肥水平持續(xù)提升。到2020年，測土配方施肥技術覆蓋率達到90%以上;肥料利用率達到40%以上，提高7個百分點以上，主要農(nóng)作物化肥使用量實現(xiàn)零增長。

　　三、技術路徑和區(qū)域重點

　　(一)技術路徑

　　重點是“改、培、保、控”四字要領。“改”改良土壤。針對耕地土壤障礙因素，治理水土侵蝕，改良酸化、鹽漬化土壤，改善土壤理化性狀，改進耕作方式。“培”培肥地力。通過增施有機肥，實施秸稈還田，開展測土配方施肥，提高土壤有機質含量、平衡土壤養(yǎng)分，通過糧豆輪作套作、固氮肥田、種植綠肥，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結合，持續(xù)提升土壤肥力。“保”保水保肥。通過耕作層深松耕，打破犁底層，加深耕作層，推廣保護性耕作，改善耕地理化性狀，增強耕地保水保肥能力。“控”控污修復。控施化肥農(nóng)藥，減少不合理投入數(shù)量，阻控重金屬和有機物污染，控制農(nóng)膜殘留。

　　(二)區(qū)域重點

　　根據(jù)我國主要土壤類型和耕地質量現(xiàn)狀，突出糧食主產(chǎn)區(qū)和主要農(nóng)作物優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，劃分東北黑土區(qū)、華北及黃淮平原潮土區(qū)、長江中下游平原水稻土區(qū)、南方丘陵崗地紅黃壤區(qū)、西北灌溉及黃土型旱作農(nóng)業(yè)區(qū)等5大區(qū)域，結合區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，針對耕地質量突出問題，因地制宜開展耕地質量建設。

　　1.東北黑土區(qū)。包括遼、吉、黑3省的大部和內蒙古東部部分地區(qū)，主要土壤類型是黑土、黑鈣土、棕壤、暗棕壤、水稻土、風沙土及草甸土等。該區(qū)土地平整、集中連片、土壤肥沃，以一年一熟為主，是世界著名的“黑土帶”和“黃金玉米帶”，也是我國優(yōu)質粳稻、玉米、高油大豆的重要產(chǎn)區(qū)。

　　該區(qū)耕地質量主要問題是黑土層變淺流失、耕層變薄、地力退化快、有機肥投入不足、有機質下降。主要治理措施是實施“三改一排”，改順坡種植為機械起壟橫向種植、改長坡種植為短坡種植、改自然漫流為筑溝導流，并在低洼易澇區(qū)修建條田化排水、截水排澇設施。開展“三建一還”，在城郊肥源集中區(qū)和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場周邊建有機肥工廠、在畜禽養(yǎng)殖集中區(qū)建設有機肥生產(chǎn)車間、在農(nóng)村秸稈豐富和畜禽分散養(yǎng)殖區(qū)建設小型有機肥堆漚池(場)，因地制宜開展秸稈粉碎深翻還田、秸稈免耕覆蓋還田。同時，推廣深松耕和水肥一體化技術，推行糧豆輪作、糧草(飼)輪作。

　　2.華北及黃淮平原潮土區(qū)。包括京、津、冀、魯、豫5省(市)的全部和蘇、皖2省的北部部分地區(qū)，主要土壤類型是潮土、砂姜黑土、棕壤、褐土等。該區(qū)土地平坦，農(nóng)業(yè)開發(fā)利用度高，以一年兩熟或兩年三熟為主，是我國優(yōu)質小麥、玉米、蘋果和蔬菜等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的重要產(chǎn)區(qū)。

　　該區(qū)耕地質量主要問題是耕層變淺，地下水超采，部分地區(qū)土壤鹽漬化嚴重;淮河北部及黃河南部地區(qū)砂姜黑土易旱易澇，地力下降潛在風險大。主要治理措施是實施“兩茬還田、兩改一增”。“兩茬還田”就是小麥秸稈粉碎覆蓋還田、玉米秸稈粉碎翻壓還田(即夏免耕秋深耕)。“兩改一增”就是在地下水超采區(qū)改種低耗水作物，改地面漫灌為噴(滴)灌并應用水肥一體化等高效節(jié)水技術，在城郊肥源集中區(qū)和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場周邊建設有機肥工廠(車間)，增施有機肥。

　　3.長江中下游平原水稻土區(qū)。包括鄂、湘、贛、滬、蘇、浙、皖等7省(市)，主要土壤類型是水稻土、紅壤、黃壤等。該區(qū)以一年兩熟或三熟為主，是我國水稻、“雙低”油菜、柑橘、茶葉和蔬菜的重要產(chǎn)區(qū)。

　　該區(qū)耕地質量主要問題是土壤酸化、潛育化，局部地區(qū)土壤重金屬污染比較嚴重，保持健康土壤安全生產(chǎn)壓力大。主要治理措施是實施“兩治一控”，就是綜合治酸、排水治潛、調酸控污。施用石灰和土壤調理劑改良酸化土壤、鈍化重金屬活性，建設農(nóng)家肥堆漚池增施有機肥、秸稈還田和種植綠肥，完善排水設施防治稻田潛育化。

　　4.南方丘陵崗地紅黃壤區(qū)。包括閩、粵、桂、瓊、渝、川、黔、滇等8省(區(qū)、市)的大部和贛、湘等2省的部分地區(qū)，主要土壤類型是水稻土、紅壤、黃壤、紫色土、石灰?guī)r土。該區(qū)以一年兩熟或三熟為主，是我國重要的優(yōu)質水稻、甘蔗、柑橘、臍橙、烤煙、蔬菜及亞熱帶水果產(chǎn)區(qū)。

　　該區(qū)耕地質量主要問題是稻田土壤酸化、潛育化，部分地區(qū)水田冷(地溫低)、爛(深泥腳)、毒(硫化氫等有害氣體)問題突出，山區(qū)耕地土層薄、地塊小、礫石含量多，土壤有機質含量低，季節(jié)性干旱嚴重。主要治理措施是實施“綜合治酸治潛”，通過半旱式栽培、完善田間排灌設施等措施促進土壤脫水增溫、農(nóng)田降漬排毒，施用石灰和土壤調理劑調酸控酸，增施有機肥、秸稈還田和種植綠肥，開展水田養(yǎng)護耕作、改善土壤理化性狀。同時，在山區(qū)聚土改土加厚土層，修建水池水窖，種植地埂生物籬，推行等高種植，提高保水保肥能力。

　　5.西北灌溉及黃土型旱作農(nóng)業(yè)區(qū)。包括晉、陜、甘、寧、青、新、藏等7省(區(qū))的大部，主要土壤類型是黃綿土、灌耕土、灌淤土、潮土、風沙土及草甸土。該區(qū)以一年一熟或套作兩熟為主，是我國小麥、玉米、薯類、棉花、小雜糧和優(yōu)質水果的重要產(chǎn)區(qū)。

　　該區(qū)耕地質量主要問題是耕地貧瘠，土壤鹽漬化、沙化和地膜殘留污染嚴重，地力退化明顯，土壤有機質含量低，保水保肥能力差，干旱缺水。主要治理措施是在灌溉農(nóng)區(qū)實施“灌水壓鹽、滴灌節(jié)水、秸稈培肥、殘膜回收”，完善排水系統(tǒng)，春秋灌溉排鹽治理鹽漬化，推廣膜下滴灌等技術，開展秸稈堆漚和機械粉碎還田，改薄膜為厚膜、實現(xiàn)基本回收;在黃土型旱作區(qū)實施坡耕地梯田化，修建集雨蓄水窖，種植等高草帶，推廣玉米秸稈整稈覆蓋還田、全膜雙壟集雨溝播技術。

　　　四、重點建設項目

　　(一)退化耕地綜合治理。重點是東北黑土退化、南方土壤酸化(包括潛育化)和北方土壤鹽漬化的綜合治理。一是東北黑土退化綜合治理。選擇一批重點縣(市)，每縣建設2個5萬畝以上的集中連片示范區(qū)，因地制宜實施“三改一排”，“三建一還”重點治理內容。二是北方鹽漬化耕地綜合治理。在土壤pH值大于8.5或土壤鹽分含量大于1克/公斤的灌溉地區(qū)，選擇一批重點縣(市)，每縣建設2個萬畝以上的集中連片示范區(qū)，配套滴灌系統(tǒng)，實施秸稈還田、地膜覆蓋、工程改堿壓鹽和耕作壓鹽。連續(xù)實施3年后輪換。三是南方酸化(潛育化)耕地綜合治理。在土壤pH值小于5.5的耕地酸化和潛育化地區(qū)，選擇一批重點縣(市)，每縣建設5個萬畝以上的集中連片示范區(qū)，施用石灰和土壤調理劑，開展秸稈還田或種植綠肥，潛育化耕地配套建設排水系統(tǒng)。連續(xù)實施3年后輪換。

　　(二)污染耕地阻控修復。重點是土壤重金屬污染修復、化肥農(nóng)藥減量控污和白色(殘膜)污染防控。一是土壤重金屬污染阻控修復。在調查掌握南方水稻產(chǎn)區(qū)重金屬污染類型和程度的基礎上，選擇一批重點縣(市)，每縣建設2個萬畝集中連片示范區(qū)，施用石灰和土壤調理劑調酸鈍化重金屬，開展秸稈還田或種植綠肥，因地制宜調整種植結構。連續(xù)實施3年后輪換。二是化肥農(nóng)藥減量控污。按照《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》，選擇一批重點縣(市)，每縣建設10個5000畝以上的集中連片示范區(qū)，調整化肥農(nóng)藥使用結構、改進施肥施藥方式，建設有機肥廠(車間、堆漚池)，推動有機肥(秸稈、綠肥)替代化肥，推廣測土配方施肥、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、綠色防控等技術。連續(xù)實施3年后輪換。三是白色(殘膜)污染防控。在西北地區(qū)選擇一批重點縣(市、場)，每縣示范農(nóng)用薄膜改厚膜10萬畝以上，建設村、鄉(xiāng)、縣三級殘膜回收站點。

　　(三)土壤肥力保護提升。重點是秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥和深松整地。一是秸稈還田培肥。選擇一批重點縣(市、場)，每縣建設1個10萬畝以上的集中連片示范區(qū)，配置大馬力拖拉機及配套機具，支持開展秸稈還田(包括深翻和翻松旋輪耕)。連續(xù)實施3年后輪換。二是增施有機肥。選擇一批重點縣(市、場)，每縣建設5個萬畝以上的種養(yǎng)結合示范區(qū)，建設畜禽糞污資源化利用基礎設施，支持適度規(guī)模養(yǎng)殖場進行糞污處理;建設有機肥廠(車間、堆漚池)，引導農(nóng)民增施有機肥。三是種植綠肥。選擇一批重點縣(市、場)，每縣建設1個10萬畝以上的集中連片示范區(qū)，配套建設1個1000畝以上的綠肥種子基地。四是深松整地保水保肥。在東北和黃淮海等適宜地區(qū)，選擇一批重點縣(市、場)，每縣實施深松整地50-100萬畝以上。每3年開展一次。

　　(四)占用耕地耕作層土壤剝離利用。耕作層土壤是耕地的精華和不可再生的資源。會同國土部門選擇一批重點省份，開展占用耕地耕作層土壤剝離利用試點，剝離后重點用于中低產(chǎn)田改造、高標準農(nóng)田建設和土地復墾，以增加耕作層厚度、改善土壤結構。同時，將占用耕地耕作層土壤剝離利用納入省級政府耕地保護責任目標和耕地占補平衡考核內容。

　　(五)耕地質量調查監(jiān)測與評價。重點是建設耕地質量調查監(jiān)測網(wǎng)絡和耕地質量大數(shù)據(jù)平臺，組織開展耕地質量調查與評價工作。一是建設耕地質量調查監(jiān)測網(wǎng)絡。根據(jù)土壤類型、作物布局、耕作制度、代表面積、管理水平、生態(tài)環(huán)境的差異，按照20萬畝耕地設置1個監(jiān)測控制點的標準，在全國建設1萬個耕地質量長期定位監(jiān)測控制點，開展耕地地力、土壤墑情和肥效監(jiān)測。二是建設耕地質量大數(shù)據(jù)平臺。建立國家級耕地質量數(shù)據(jù)中心和省級耕地質量數(shù)據(jù)中心，完善縣域耕地資源管理信息系統(tǒng)，及時掌握耕地質量狀況，為農(nóng)業(yè)行政管理、政策制定、規(guī)劃編制、區(qū)劃調整和生產(chǎn)提供決策依據(jù)。三是開展耕地質量調查與評價。在縣域耕地地力調查和評價的基礎上，開展全國耕地質量調查與評價，對耕地立地條件、設施保障條件、土壤理化性狀、生物群系、環(huán)境狀況和耕地障礙因素進行全面調查，綜合評價耕地質量等級，定期發(fā)布相關報告。

　　五、保障措施

　　(一)強化統(tǒng)籌協(xié)調。耕地質量保護與提升行動是一項系統(tǒng)、基礎和長期工程，需要強化協(xié)調配合，形成合力，久久為功。農(nóng)業(yè)部成立耕地質量保護與提升行動推進落實指導組，加強協(xié)調，搞好服務，保障各項措施落實。各省(區(qū)、市)農(nóng)業(yè)部門也要成立相應機構，細化實施方案，落實項目資金，開展督導檢查，保障行動有力有序開展。構建上下聯(lián)動、多方協(xié)作的工作機制，重點實施區(qū)域要加強配合、相互交流、共同促進。

　　(二)強化責任落實。結合實施《糧食安全省長責任制考核辦法}，嚴格落實耕地質量建設與管理責任，守住耕地質量紅線。各級政府要采取有力措施，加大耕地質量建設投入，保護和提升耕地質量。各級農(nóng)業(yè)部門要會同國土部門，認真做好占補平衡補充耕地質量驗收，把好質量關。鼓勵引導生產(chǎn)者，特別是新型經(jīng)營主體采取用地養(yǎng)地結合的措施，保護耕地質量，提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

　　(三)強化科技支撐。發(fā)揮農(nóng)業(yè)部耕地質量建設與管理專家指導組的作用，分區(qū)域、分土壤類型提出耕地質量建設和污染耕地治理的技術方案，開展指導服務，落實關鍵措施，提升耕地質量。組織科研、教學和推廣單位開展協(xié)作，對一些重點區(qū)域開展聯(lián)合攻關，攻克技術瓶頸，集成組裝一批耕地質量保護與提升的技術模式。結合新型職業(yè)農(nóng)民培訓工程、農(nóng)村實用人才帶頭人素質提升計劃，提高種糧大戶等新型經(jīng)營主體耕地質量保護和科學施肥技術應用能力。

　　(四)強化政策扶持。落實好耕地保護與質量提升、測土配方施肥、旱作農(nóng)業(yè)技術推廣、湖南重金屬污染耕地修復及農(nóng)作物種植結構調整試點和東北黑土地保護利用試點等項目。各地要按照“取之于土、用之于土”的原則，積極爭取財政等部門的支持，擴大耕地質量建設資金來源，增大資金規(guī)模。創(chuàng)新投入機制，發(fā)揮財政投入的杠桿作用，通過補貼、貼息等方式，撬動政策性金融資本投入，引導商業(yè)性經(jīng)營資本進入，多方合力，加強耕地質量建設。

　　(五)強化法制保障。加快《耕地質量保護條例》和《肥料管理條例》立法進程，支持地方開展相關立法。制定“耕地質量調查監(jiān)測與評價辦法”和“耕地質量等級”國家標準，完善耕地質量標準體系，研究提出耕地質量紅線劃定方法，開展耕地質量保護延伸績效考核試點。建立健全國家耕地質量調查監(jiān)測體系，完善國家、省、市、縣四級耕地質量調查監(jiān)測網(wǎng)絡，建立耕地質量大數(shù)據(jù)庫。

　　(六)強化宣傳引導。開展“耕地質量保護與提升”主題宣傳活動，大力宣傳耕地質量保護的重要意義，推廣用地養(yǎng)地和科學施肥的典型經(jīng)驗和典型人物，營造全社會關心支持耕地質量保護與提升行動的良好氛圍。積極參與聯(lián)合國糧農(nóng)組織“全球土壤伙伴關系”(GSP)行動，加強與國際社會在耕地質量保護政策、技術等領域的交流合作，積極推動“世界土壤日”和“國際土壤年”相關活動在我國開展。