農(nóng)業(yè)部 中央農(nóng)辦 國土資源部 國家工商總局關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見

農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕3號

　　按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(中發(fā)〔2015〕1號)和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)要求，現(xiàn)就加強(qiáng)對工商資本(指工商業(yè)者投入的資本)租賃農(nóng)地(指農(nóng)戶承包耕地)監(jiān)管和風(fēng)險防范提出以下意見。

　　一、充分認(rèn)識加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的重要性

　　近年來，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈加快發(fā)展態(tài)勢。一方面，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，可以帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)營模式，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；但另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，存在不少風(fēng)險隱患。中央對此高度重視，明確要求在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮；強(qiáng)調(diào)對工商資本租賃農(nóng)地要有嚴(yán)格的門檻，租賃的耕地只能搞農(nóng)業(yè)，不能改變用途；要求堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

　　各地要原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策，準(zhǔn)確把握對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)鼓勵什么、限制什么、禁止什么的政策界限。在土地流轉(zhuǎn)中，既要加大政策扶持力度，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜，循序漸進(jìn)。堅持以保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)；堅持依法自愿有償，尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)揮市場配置功能，強(qiáng)化政府扶持引導(dǎo)；堅持經(jīng)營規(guī)模適度和農(nóng)地農(nóng)用，避免片面追求超大規(guī)模經(jīng)營。要加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范，對工商資本租賃農(nóng)地實行分級備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，探索建立程序規(guī)范、便民高效的工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項目審核制度，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險保障金制度。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)一些工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

　　二、引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)

　　對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，主要是鼓勵其根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征，重點發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，把產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈等現(xiàn)代經(jīng)營理念和產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化要素資源配置，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營，投資開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。引導(dǎo)工商資本增強(qiáng)社會責(zé)任，鼓勵開展農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)，在生產(chǎn)發(fā)展中切實保護(hù)耕地等農(nóng)業(yè)資源，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。

　　工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，應(yīng)通過利益聯(lián)結(jié)、優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)等多種途徑帶動農(nóng)民共同致富，不排斥農(nóng)民，不代替農(nóng)民。鼓勵“公司+農(nóng)戶”共同發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)通過簽訂訂單合同、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作社、提供土地托管服務(wù)等方式，帶動種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)合理分工、互利共贏，讓農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

　　三、加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理

　　對工商資本以企業(yè)、組織或個人等形式租賃農(nóng)地的行為要加強(qiáng)規(guī)范管理。各地要按照中央關(guān)于對工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)。對租賃期限，應(yīng)視項目實施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過二輪承包剩余時間；對租賃面積，由各地綜合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平等因素確定。既可以確定本行政區(qū)域內(nèi)工商資本租賃農(nóng)地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業(yè)(組織或個人)租賃農(nóng)地面積上限。首次租賃面積一律不得超過本級規(guī)定的規(guī)模上限；確有良好經(jīng)營業(yè)績的，經(jīng)批準(zhǔn)可進(jìn)一步擴(kuò)大租賃規(guī)模。

　　要按照工商資本租地面積的多少，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(市)為主建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分級備案制度。備案事項應(yīng)包括農(nóng)地租賃合同、農(nóng)地使用情況等內(nèi)容。對租賃農(nóng)地超過當(dāng)?shù)厣舷蘅刂茦?biāo)準(zhǔn)或者涉及整村整組流轉(zhuǎn)的，要作為備案重點，提出明確要求。對租地超過縣級備案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)在市(地)一級備案，超大規(guī)模的應(yīng)在省一級備案。要通過備案審查準(zhǔn)確掌握工商資本租地情況，以利更好實施監(jiān)督。

　　鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項目審核制度。可通過建立職能部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等多方參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)制，采取書面報告和現(xiàn)場查看等方式，對租賃農(nóng)地企業(yè)(組織或個人)的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項目、土地用途、風(fēng)險防范，以及是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進(jìn)行審查審核，并在規(guī)定時限內(nèi)提出審查審核意見。符合審查審核條件的，可以享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；不符合相應(yīng)條件的，不得享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；與國家法律政策相抵觸的，要進(jìn)行限制或禁止。為穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，對企業(yè)(組織或個人)租賃農(nóng)地發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)的可適當(dāng)放寬條件；對在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實施區(qū)租賃農(nóng)地的，要采取有效措施防止“非糧化”。

　　四、健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險防范機(jī)制

　　堅持以保障承包農(nóng)戶合法權(quán)益為核心，加強(qiáng)風(fēng)險防范。工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)通過公開市場規(guī)范進(jìn)行。鼓勵各地加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立健全市場運行規(guī)范，明確交易原則、交易內(nèi)容、交易方式、交易程序、監(jiān)督管理及相關(guān)責(zé)任等事項。嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地，凡是整村整組流轉(zhuǎn)的，必須經(jīng)全體農(nóng)戶書面委托，不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營，防止強(qiáng)迫命令，搞一刀切，防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。對工商資本租賃農(nóng)地，要指導(dǎo)其與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的履約監(jiān)督，建立健全糾紛調(diào)解仲裁體系，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方依法依規(guī)解決流轉(zhuǎn)矛盾。

　　工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)先付租金、后用地。各地可按照流入方繳納為主、政府適當(dāng)補(bǔ)助的原則，建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險保障金制度，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。租地企業(yè)(組織或個人)可以按一定時限或按一定比例繳納風(fēng)險保障金。租賃合同期滿租賃者無違約行為的，應(yīng)當(dāng)及時予以退還。抓緊研究制定租賃農(nóng)地風(fēng)險保障金使用管理辦法，有條件的地方可以探索與開展農(nóng)業(yè)保險、擔(dān)保相結(jié)合，提高風(fēng)險保障能力。

　　五、強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管

　　堅持**嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實保護(hù)基本農(nóng)田，切實保障農(nóng)地農(nóng)用。租地企業(yè)(組織或個人)要嚴(yán)格按照合同約定在租賃農(nóng)地上直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，未經(jīng)承包農(nóng)戶同意，不得轉(zhuǎn)租。要指導(dǎo)租地企業(yè)(組織或個人)合理使用化肥、農(nóng)藥等投入品，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營，確保耕地質(zhì)量等級不下降。

　　各地要強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅決措施嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”。對租賃農(nóng)地經(jīng)營、項目實施、風(fēng)險防范等情況要定期開展監(jiān)督檢查，探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實施動態(tài)監(jiān)測，及時糾正查處違法違規(guī)行為。對撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。對在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實施區(qū)違反產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。對失信租賃農(nóng)地企業(yè)要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，并啟動聯(lián)合懲戒機(jī)制。特別對擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令限期整改，并依法追究相關(guān)責(zé)任。鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶對租賃農(nóng)地利用情況進(jìn)行監(jiān)督。對違反合同約定的，流出農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法解除農(nóng)地租賃合同，并要求賠償。

　　六、切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

　　引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理，事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會穩(wěn)定和國家糧食安全，各地要高度重視，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門要各司其職，協(xié)作配合，制定和落實相關(guān)政策措施。農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)日常管理和服務(wù)工作，發(fā)現(xiàn)違反法律政策規(guī)定的，應(yīng)及時通報有關(guān)部門并聯(lián)合查處；國土部門要重點加強(qiáng)對租賃農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”情況的監(jiān)管，及時查處違法違規(guī)行為；工商行政管理部門負(fù)責(zé)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公開租賃農(nóng)地企業(yè)的基本信息；有關(guān)部門要按照政策要求配合實施相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施。要建立部門責(zé)任追究制，確保事有人干、責(zé)有人擔(dān)。

　　文件下發(fā)后，各地要結(jié)合實際抓緊制定實施辦法，及時組織力量對工商資本租賃農(nóng)地進(jìn)行全面核查，依法進(jìn)行規(guī)范。對已超出當(dāng)?shù)厣舷迾?biāo)準(zhǔn)的，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，可按照合同約定繼續(xù)履行，合同到期后按照新的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整；對違法改變農(nóng)地用途搞非農(nóng)建設(shè)的，要組織力量立即查處；對違約拖欠農(nóng)戶租金的，要督促企業(yè)(組織或個人)盡快清償。各地要及時總結(jié)典型經(jīng)驗，加大輿論宣傳監(jiān)督力度，更好規(guī)范工商資本租賃農(nóng)地行為，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)。

　　農(nóng)業(yè)部中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

　　國土資源部

　　國家工商行政管理總局

　　2015年4月14日