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 葉興慶 ：中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的悄然變化

   國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司 葉興慶 

 

    **近幾年是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌發(fā)生顯著變化的時(shí)期，也是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的新理念新思路層出不窮的時(shí)期。中央提出了把解決好“三農(nóng)”問題放在全部工作重中之重的要求，做出了我國(guó)已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的判斷，明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略，制定了多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，規(guī)劃了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的藍(lán)圖。城鄉(xiāng)二元體制開始破除，國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系發(fā)生重大變化，公共資源的分配開始覆蓋“三農(nóng)”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展加快推進(jìn)。

    這一時(shí)期，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策也在發(fā)生重大而深刻的變化。從農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)看，由單純促生產(chǎn)、保供給，轉(zhuǎn)向增產(chǎn)增收統(tǒng)籌兼顧；對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的調(diào)控，也由偏重保護(hù)城市消費(fèi)者利益，轉(zhuǎn)向消費(fèi)者和生產(chǎn)者利益統(tǒng)籌兼顧。從農(nóng)業(yè)政策工具看，不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且開始對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行多種補(bǔ)貼；不僅使行政手段逐步淡出，而且邁出了糧食市場(chǎng)化的**后一步，逐步適應(yīng)了用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系。從農(nóng)業(yè)政策決策機(jī)制和形式看，有多部門重復(fù)博弈機(jī)制，也有領(lǐng)導(dǎo)緊急決策機(jī)制；有中央1號(hào)文件等審慎決策形式，也有國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)批示、考察講話等應(yīng)急決策形式。

    觀察中國(guó)農(nóng)業(yè)政策，不能不注意到，自2007年下半年以來(lái)，決策層對(duì)農(nóng)業(yè)的關(guān)注點(diǎn)再次集中到農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力和市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定上來(lái)，特別是就生豬、油料、奶牛等單個(gè)品種農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力和市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定提出并實(shí)施了一攬子解決方案。農(nóng)業(yè)政策的這一**新變化，究竟因何而起，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的未來(lái)發(fā)展將產(chǎn)生什么影響，如何使我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)政策更有效率？

    一、農(nóng)業(yè)政策為什么回到原點(diǎn)

    2007年下半年以來(lái)的農(nóng)業(yè)政策變化，**突出的是農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力再次成為政策的著力點(diǎn)。國(guó)家先后就促進(jìn)生豬、油料、奶牛生產(chǎn)發(fā)展出臺(tái)了一攬子扶持辦法。尤其是，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給的擔(dān)憂，**終主導(dǎo)了對(duì)2008年中央1號(hào)文件主題的選擇。一時(shí)間，農(nóng)業(yè)政策重新回到“發(fā)展生產(chǎn)、保障供給”的原點(diǎn)上來(lái)，促進(jìn)增產(chǎn)再次成為農(nóng)業(yè)政策的“主旋律”。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然是個(gè)老話題，但舊話重提面臨的卻是全新的時(shí)代背景。

    1．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是抑制當(dāng)前通貨膨脹的需要

    從2003年開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪快速增長(zhǎng)周期，連續(xù)5年GDP增速在兩位數(shù)，并且在前4年保持了“高增長(zhǎng)、低通脹”的難得局面（見圖1、圖2）。但是，潛藏在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)表象下面的深層次矛盾越積越深，特別是固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快、信貸投放過(guò)多、外貿(mào)順差過(guò)大的“三過(guò)”問題的長(zhǎng)期積累，導(dǎo)致流動(dòng)性過(guò)剩，通脹壓力越來(lái)越大。從2007年6月開始，我國(guó)CPI逐步走高，2008年2月達(dá)到8.7%，創(chuàng)11年新高。這其中，食品價(jià)格占絕大部分。2007年全年CPI上漲4.8%，其中食品價(jià)格上漲12.3%，拉動(dòng)CPI上漲4個(gè)百分點(diǎn)，占到83.3%。2008年一季度食品價(jià)格上漲21%，拉動(dòng)CPI上漲6.8個(gè)百分點(diǎn)，占到85%（見表1、表2）。2008年政府工作報(bào)告提出了全年GDP增長(zhǎng)8%左右、CPI控制在4.8%左右的預(yù)期目標(biāo)。2008年是我國(guó)十分重要的一年，將隆重紀(jì)念改革開放30周年，舉辦北京奧運(yùn)會(huì)，也是新一屆政府運(yùn)轉(zhuǎn)的第一年，在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)CPI又不能太高。實(shí)現(xiàn)防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由偏快轉(zhuǎn)為過(guò)熱、防止價(jià)格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹的宏觀調(diào)控目標(biāo)，需要采取綜合措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保障市場(chǎng)供給是其中關(guān)鍵性的措施。

    2．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的需要

    從總體上看，在過(guò)去幾十年的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，基本滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的需求。目前我國(guó)已經(jīng)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期，2007年農(nóng)業(yè)占GDP比重已下降到11.7%，城鎮(zhèn)化水平已上升到44.9%。十七大報(bào)告指出，到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)時(shí)，我國(guó)工業(yè)化將基本實(shí)現(xiàn)，城鎮(zhèn)人口比重將明顯增加。這表明，今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)仍將處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的歷史階段。在這個(gè)階段，農(nóng)業(yè)能否繼續(xù)發(fā)揮支撐和保障作用，事關(guān)工業(yè)化城鎮(zhèn)化和整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)能否順利進(jìn)行。然而，從我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段近十年來(lái)的實(shí)際情況和今后可預(yù)見的未來(lái)發(fā)展來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品需求格局和供給基礎(chǔ)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。

    從需求來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品的剛性消費(fèi)、改善性消費(fèi)、轉(zhuǎn)化性消費(fèi)均已經(jīng)并將繼續(xù)呈較快增長(zhǎng)趨勢(shì)。一是隨著人口規(guī)模的增長(zhǎng)，全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的剛性消費(fèi)持續(xù)增加。1996年到2007年的10年間，我國(guó)人口凈增1億。到2020年我國(guó)人口總量即使按人口發(fā)展規(guī)劃要求控制在14.5億以內(nèi)，還將繼續(xù)凈增1.3億。多一口人，就多一張嘴。二是隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和收入水平的提高，全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的改善性消費(fèi)持續(xù)增加。1996年到2007年的10年間，城鎮(zhèn)人口比重從30.5%提高到44.9%、總量從3.7億人增加到5.9億人。人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的歷史進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束。按      2020年城市化率達(dá)到55%、人口總量控制在14.5億推算，2020年之前還將有2億多人從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。2030年和2050年城市化率將分別達(dá)到65%和75%，城市人口總量將進(jìn)一步增加。人口從農(nóng)村向城市的遷移，不僅是生產(chǎn)者向消費(fèi)者的轉(zhuǎn)換、增加了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的商品性需求，而且提高了人均農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)水平。盡管恩格爾系數(shù)在逐步下降，但無(wú)論在城市還是農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的收入彈性仍大于零，縱向看不同年份之間、橫向看不同收入組別之間農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)水平的差異仍然較大，這意味著隨著城鄉(xiāng)居民收入的增長(zhǎng)，全社會(huì)因生活改善而增加的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)數(shù)量長(zhǎng)期持續(xù)增加。三是隨著工業(yè)的發(fā)展，全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化性消費(fèi)持續(xù)增加。特別是隨著近年來(lái)生物能源、生物化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)對(duì)糧食、油料等農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化性消費(fèi)不斷增加。如淀粉、酒精加工等號(hào)用玉米從2004年的250億斤增加到2007年的700億斤，三年增加了1.8倍，占玉米消費(fèi)總量的比重由11%提高到25%。國(guó)家對(duì)玉米深加工發(fā)展已有所限制，但工業(yè)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的非食用轉(zhuǎn)化消費(fèi)的增長(zhǎng)是長(zhǎng)期和不可逆轉(zhuǎn)的。

    從供給來(lái)看，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)并將繼續(xù)受耕地、灌溉用水、農(nóng)資、人力資源等的約束。一是耕地減少的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。盡管實(shí)行**嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但2007年全國(guó)耕地面積仍減少到   18.26億畝，比1996年的19.5億畝，11年減少1.24億畝。國(guó)務(wù)院所要求的18億畝的底線能否堅(jiān)守到2020年面臨許多挑戰(zhàn)。即使守住了這一底線，耕地面積也繼續(xù)將減少2600萬(wàn)畝。二是灌溉用水總量難以增加。近年來(lái)我國(guó)缺水問題一直存在。目前在正常需要和不超采地下水的情況下，正常年份全國(guó)缺水將近400億方，400余座城市供水不足，110座城市嚴(yán)重缺水。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年我國(guó)總用水量約為7000億～8000億方，而屆時(shí)全國(guó)實(shí)際可利用水資源僅為        8000億～9000億方。如果不及早采取有力措施，我國(guó)將迎來(lái)嚴(yán)重的水危機(jī)。農(nóng)業(yè)是用水大戶，今后分配給農(nóng)業(yè)的水資源量不可能增加，生態(tài)用水、工業(yè)和城鎮(zhèn)用水將擠占農(nóng)業(yè)用水。三是農(nóng)資價(jià)格長(zhǎng)期走高。石油、天然氣、煤炭、硫磺等資源性產(chǎn)品價(jià)格將不斷提高，化肥價(jià)格將受成本的推動(dòng)而不斷走高。四是務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力緊缺問題日趨明顯。農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化問題越來(lái)越嚴(yán)重。一些地方農(nóng)機(jī)作業(yè)和農(nóng)業(yè)雇工費(fèi)用快速增長(zhǎng)。

    總之，農(nóng)產(chǎn)品需求和供給兩方面的變化，共同決定了在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)能否支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)確實(shí)面臨許多不確定性?，F(xiàn)在需要做的，是盡量降低這些不確定性。

    3．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是應(yīng)對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)動(dòng)蕩的需要

    **近兩年來(lái)，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)動(dòng)蕩不安，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界主要糧食價(jià)格自2005年來(lái)已上漲80%（見圖3）。僅2007年，世界小麥價(jià)格上漲112%，玉米價(jià)格上漲47%，大豆價(jià)格上漲47%（見圖4）。2008年4月7日，芝加哥商品交易所的大米期貨價(jià)格達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的20.985美元/100磅（約合0.463美元/公斤），這一價(jià)格已經(jīng)是一年前的2倍，自2001年以來(lái)更是漲了5倍。糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的急劇上漲已在一些國(guó)家引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問題。國(guó)際社會(huì)對(duì)此高度關(guān)注，一些國(guó)家紛紛采取限制出口、鼓勵(lì)進(jìn)口、增加儲(chǔ)備的應(yīng)對(duì)措施。國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格急劇上漲，原因極為復(fù)雜。

    第一，工業(yè)轉(zhuǎn)化性消費(fèi)急劇膨脹拉動(dòng)糧價(jià)上漲。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的報(bào)告稱，生物燃料的生產(chǎn)近年來(lái)已“吃掉”了近1億噸的谷物，成為谷物市場(chǎng)的重要消費(fèi)源之一，其中用于生產(chǎn)燃料的玉米約為9500萬(wàn)噸，占世界玉米消費(fèi)總量的12%。2006年美國(guó)生物燃料乙醇的產(chǎn)量為1700萬(wàn)噸，耗用了全國(guó)玉米產(chǎn)量的20%左右，2002年這一比例僅為11%，因發(fā)展乙醇導(dǎo)致玉米需求量增加而使2006年美國(guó)玉米價(jià)格上升73%。玉米價(jià)格上漲進(jìn)而導(dǎo)致2007年美國(guó)農(nóng)民增加玉米種植面積，減少大豆面積，這又使2007年大豆價(jià)格急劇上漲。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部預(yù)計(jì)，未來(lái)幾年內(nèi)，美國(guó)玉米產(chǎn)量的1/3將用于乙醇燃料生產(chǎn)。

    第二，投機(jī)性需求增加推動(dòng)糧價(jià)上漲。世界糧食庫(kù)存將由2000/2001年度末的5.7億噸下降到2007/2008年度末的3.7億噸，達(dá)到30年來(lái)的**低點(diǎn)，小麥庫(kù)存僅夠全球人口不到三個(gè)月的消費(fèi)，玉米庫(kù)存僅夠兩個(gè)月的消費(fèi)。庫(kù)存持續(xù)下降，導(dǎo)致漲價(jià)預(yù)期不斷加劇，期貨市場(chǎng)上的投機(jī)性需求急劇增加，從而進(jìn)一步推動(dòng)糧價(jià)上漲。專家認(rèn)為，糧價(jià)走高與國(guó)際金融市場(chǎng)走向也有關(guān)。自2007年夏天美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī)以來(lái)，歐美等國(guó)家多次下調(diào)利率，這些國(guó)家的固定收入投資回報(bào)率明顯減少。加上歐美股市屢屢下挫，急于為手頭資金尋找出路的投資者自然轉(zhuǎn)向商品期貨，包括農(nóng)產(chǎn)品、能源和金屬等在內(nèi)的期貨全面漲價(jià)。美元貶值也使以美元計(jì)價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲。

    第三，生產(chǎn)和運(yùn)輸成本增加推動(dòng)了糧價(jià)上漲。石油價(jià)格上漲帶來(lái)糧食生產(chǎn)和運(yùn)輸成本上升，同時(shí)自然災(zāi)害造成糧食產(chǎn)量下降。

    第四，國(guó)家的不當(dāng)干預(yù)助推了糧價(jià)上漲。稻米生產(chǎn)國(guó)采取的出口限制措施正在不斷抬高米價(jià)：在全球第三大大米出口國(guó)越南（前兩名為泰國(guó)和印度），總理阮晉勇3月底宣布，今年越南的大米出口量將減少11%至400萬(wàn)噸；越南糧食協(xié)會(huì)4月2日還稱，已要求其成員在6月之前停止簽署大米出口合同；中國(guó)也從今年1月1日起，對(duì)出口大米征收5%的暫定關(guān)稅；埃及則禁止在10月前出口大米。由于各產(chǎn)米國(guó)增加本國(guó)供應(yīng)和庫(kù)存的因素，聯(lián)合國(guó)估計(jì)，2008年全球大米出口量將比上年減少3.5%。全球米價(jià)上漲已引來(lái)不少投機(jī)者。一些分析師稱，泰國(guó)和越南的大米經(jīng)銷商正在囤積谷物。

    第五，部分經(jīng)濟(jì)體需求強(qiáng)勁拉動(dòng)了糧價(jià)上漲。有專家稱，中國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體居民對(duì)肉類食品需求的增長(zhǎng)，引發(fā)了谷物飼料供求緊張，從而推升了糧價(jià)。這些國(guó)家居民增加攝入肉類或乳制品消耗掉了更多飼料糧，如生產(chǎn)每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生產(chǎn)每千克豬肉需消耗5至7千克谷物。

    國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)動(dòng)蕩不安勢(shì)必要影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的走向。究竟應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)這一局面？第一，要分清短期因素和長(zhǎng)期趨勢(shì)。生物燃料發(fā)展導(dǎo)致需求增加、石油價(jià)格高導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，這些的確是長(zhǎng)期趨勢(shì)。但僅僅憑這些情況，還不能得出國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品已進(jìn)入高價(jià)階段或長(zhǎng)期走高的結(jié)論。**重要的是要堅(jiān)信市場(chǎng)的力量。2008年2月份，國(guó)際市場(chǎng)小麥期貨價(jià)格漲至創(chuàng)紀(jì)錄的13.495美元/蒲式耳（約合0.382美元/升），但在隨后的5周內(nèi)跌去34%，這部分是因?yàn)轭A(yù)計(jì)全球種植量將大幅上升。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織4月份發(fā)表公告指出，在天氣正常情況下，2008年世界大米產(chǎn)量預(yù)計(jì)將增加近1200萬(wàn)噸，比上年增產(chǎn)1.8%。大米也許將重蹈小麥價(jià)格漲跌的覆轍。第二，提高市場(chǎng)運(yùn)作效率。一些國(guó)家限制糧食出口是一種不負(fù)責(zé)任的行為。對(duì)國(guó)內(nèi)糧價(jià)進(jìn)行人為打壓扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，不利于生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展。應(yīng)吸取這些國(guó)家的教訓(xùn)。

    二、老問題與新思路

    為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)，以前曾經(jīng)使用過(guò)下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃、實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的做法，也使用過(guò)賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的做法，還使用過(guò)取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行多種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的做法。這些做法起到了一定作用，有些還在繼續(xù)實(shí)行，如對(duì)具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為有直接影響的良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和糧食**低收購(gòu)價(jià)，又如與具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為并不掛鉤、按土地面積均分、具有普惠式特征的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)。其中，農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的力度還在繼續(xù)加大，糧食**低收購(gòu)價(jià)還在繼續(xù)提高。在鞏固和加強(qiáng)這些措施的同時(shí)，2007年下半年以來(lái)，決策層扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的政策思路出現(xiàn)新的變化，更加注重提高政策措施的針對(duì)性和有效性，其突出特征可以概括為“三個(gè)瞄準(zhǔn)”，即瞄準(zhǔn)具體品種、瞄準(zhǔn)重點(diǎn)地區(qū)、瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    1．瞄準(zhǔn)具體品種

    2007年下半年以來(lái)國(guó)家針對(duì)生豬、油料、奶牛相繼出臺(tái)了一攬子解決辦法。瞄準(zhǔn)這些品種，主要是因?yàn)榧雌诠┙o不足（如生豬、油料）或面臨滑坡危險(xiǎn)（如奶牛）。瞄準(zhǔn)油料有兩個(gè)背景。

    一是油料及植物油價(jià)格急劇上漲。扶持油料生產(chǎn)的一攬子政策是2007年9月出臺(tái)的，此前一段時(shí)期國(guó)內(nèi)油料及植物油價(jià)格受預(yù)期國(guó)內(nèi)產(chǎn)量下降和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格上漲的共同影響而急劇飆升。特別是當(dāng)時(shí)由于CBOT大豆價(jià)格和海運(yùn)費(fèi)的持續(xù)上漲使得我國(guó)大豆進(jìn)口成本持續(xù)上升。CBOT大豆10月期價(jià)較上年同期上漲63%，而海運(yùn)費(fèi)較上年上升將近94%，CBOT大豆期價(jià)和海運(yùn)費(fèi)的持續(xù)上漲不僅抵消了人民幣升值給大豆進(jìn)口帶來(lái)的優(yōu)惠，并且使得大豆進(jìn)口成本遠(yuǎn)高于上年同期水平。2007年9月國(guó)產(chǎn)大豆的收購(gòu)價(jià)格較上年同期上漲51%～53%，而進(jìn)口大豆的港口分銷價(jià)格也較上年同期上漲49%～52%。大豆進(jìn)口成本的不斷上升遏制著國(guó)內(nèi)壓榨企業(yè)加工大豆的利潤(rùn)，從而使得大豆進(jìn)口增長(zhǎng)較為緩慢。2007年8月大豆進(jìn)口數(shù)量為293萬(wàn)噸，環(huán)比下降3.4%，同比下降2.9%，而1～8月我國(guó)累計(jì)進(jìn)口大豆同比增幅也僅有1.8%，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)原先預(yù)期水平。油料價(jià)格上漲**終要傳導(dǎo)到植物油價(jià)格上來(lái)。分品種看：

    油菜籽：8月底安徽菜籽進(jìn)廠價(jià)分別為3875元/噸，環(huán)比漲5.3%，同比高45.3%。

    菜  油：8月底浙江、安徽菜油出廠價(jià)格9150元/噸，環(huán)比漲5.2%，同比高63.4%。

    花  生：8月底山東中等油用花生仁進(jìn)廠價(jià)7300元/噸，環(huán)比漲4.3%，同比高31.5%。

    花生油：8月底山東國(guó)標(biāo)四級(jí)花生油出廠價(jià)格14200元/噸，環(huán)比漲1.4%，同比高57.8%。

    豆  油：8月底山東地區(qū)四級(jí)豆油集中出廠報(bào)價(jià)8500元/噸，環(huán)比漲3.0%，同比高53.6%。

    棕櫚油：8月底天津港24度棕櫚油7950～8050元/噸，環(huán)比漲0.9%，同比高62.3%。

    二是油料及植物油的自給率大幅度下降。大豆進(jìn)口量2006年為2827萬(wàn)噸，2007年為3082萬(wàn)噸，進(jìn)口量占國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的2/3。食用油進(jìn)口量2006年為671萬(wàn)噸，2007年進(jìn)口量豆油為282.3萬(wàn)噸、棕櫚油509.5萬(wàn)噸、菜籽油37.5萬(wàn)噸、葵花油及紅花油6.9萬(wàn)噸、亞麻籽油1.3萬(wàn)噸、橄欖油0.7萬(wàn)噸、花生油1.1萬(wàn)噸，共計(jì)植物油進(jìn)口總量約為839萬(wàn)噸，加上進(jìn)口大豆折油，共占全國(guó)消費(fèi)量的近2/3，全國(guó)人均消費(fèi)進(jìn)口植物油20多斤。油料及植物油已成為我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品中國(guó)際化程度**高的大宗品種。

    在決策層看來(lái)，食用植物油是城鄉(xiāng)居民重要的生活必需品，抓好油料生產(chǎn)，對(duì)于穩(wěn)定食用植物油市場(chǎng)、滿足消費(fèi)需求、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。但近年來(lái)，油料生產(chǎn)效益偏低，農(nóng)民種植積極性下降，全國(guó)油料種植面積持續(xù)下滑，產(chǎn)量徘徊不前，國(guó)內(nèi)食用植物油產(chǎn)需缺口不斷擴(kuò)大。決策層進(jìn)而認(rèn)為，當(dāng)前加快恢復(fù)發(fā)展油料生產(chǎn)、保障市場(chǎng)供給的任務(wù)十分緊迫，各地區(qū)各有關(guān)部門務(wù)必要高度重視，充分認(rèn)識(shí)抓好油料生產(chǎn)的重要性，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，采取綜合有效的政策措施，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)油料生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展。

    2．瞄準(zhǔn)重點(diǎn)地區(qū)

    長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的地域分布比較廣泛，區(qū)域集中度不高，核心產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶不明顯。在上世紀(jì)90年代中期開始推行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)逐步得到重視，區(qū)域布局調(diào)整被視作戰(zhàn)略性調(diào)整的重要舉措之一。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)業(yè)部門制定和實(shí)施了優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，優(yōu)先選擇出口潛力大的農(nóng)產(chǎn)品和重要的大宗農(nóng)產(chǎn)品，在資源條件好、生產(chǎn)規(guī)模大、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的主產(chǎn)區(qū)構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)帶。在近年來(lái)出臺(tái)的農(nóng)業(yè)扶持政策中，也注意向主產(chǎn)區(qū)傾斜。如2004年以來(lái)的糧食**低收購(gòu)價(jià)制度與2003年以前的糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度，**大的區(qū)別在于實(shí)施的地域范圍不同，由以前的全國(guó)范圍實(shí)施調(diào)整為只在重點(diǎn)省實(shí)施。其他如良種補(bǔ)貼、糧食大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，也都有明確的地域指向。

    這次就具體品種出臺(tái)的扶持政策，在地域指向上更加明確。以油料為例，明確要求調(diào)整區(qū)域布局，著力培育東北及內(nèi)蒙古高油大豆、長(zhǎng)江流域“雙低”（低芥酸、低硫苷）油菜、黃淮海榨油花生以及特色油料等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶；要求長(zhǎng)江流域擴(kuò)大冬閑田油菜種植面積，東北及內(nèi)蒙古地區(qū)通過(guò)合理輪作等適當(dāng)恢復(fù)大豆面積。為達(dá)此目的，在良種補(bǔ)貼資金、大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金和基地建設(shè)投資等的分配上向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶傾斜。

    3．瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

    在我國(guó)幾十年來(lái)的農(nóng)業(yè)政策史中，就某一個(gè)具體品種出臺(tái)扶持政策的案例并不少見，但多是采用單項(xiàng)或少數(shù)幾項(xiàng)措施。這次就扶持一個(gè)具體品種的生產(chǎn)發(fā)展采用綜合措施，打組合拳，出臺(tái)一攬子解決方案，確實(shí)開歷史之先河。在一攬子解決方案中，扶持生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都有涉及：

    第一，瞄準(zhǔn)提高單產(chǎn)和品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單產(chǎn)低、品質(zhì)差是制約我國(guó)油料作物生產(chǎn)的重要因素。提高單產(chǎn)、改善品質(zhì)，關(guān)鍵在于加強(qiáng)新品種選育，大力推廣高產(chǎn)高油新品種。為此采取了幾項(xiàng)措施：一是加大良種補(bǔ)貼力度。擴(kuò)大大豆良種補(bǔ)貼規(guī)模，繼續(xù)對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)種植高油大豆實(shí)行良種補(bǔ)貼，補(bǔ)貼規(guī)模由2007年的1000萬(wàn)畝擴(kuò)大到2008年4000萬(wàn)畝，補(bǔ)貼資金由1億元增加到4億元。設(shè)立油菜良種補(bǔ)貼項(xiàng)目，從2007年起在長(zhǎng)江流域“雙低”油菜優(yōu)勢(shì)區(qū)（包括四川、貴州、重慶、云南、湖北、湖南、江西、安徽、河南、江蘇、浙江）實(shí)施油菜良種補(bǔ)貼，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民種植油菜給予每畝10元補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金10億元。二是提升科研創(chuàng)新能力。增加油料作物“種子工程”等項(xiàng)目資金投入，積極推進(jìn)國(guó)家油料作物改良中心建設(shè)。加快大豆國(guó)家工程研究中心建設(shè)，擇優(yōu)支持油料品種培育與產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)油料新品種繁育及其產(chǎn)業(yè)化示范工程建設(shè)。加快高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、多抗的新品種培育，加強(qiáng)相關(guān)配套技術(shù)集成創(chuàng)新，加快建設(shè)油料作物育種技術(shù)平臺(tái)和新品種產(chǎn)業(yè)化基地。三是加快新品種新技術(shù)推廣。加大農(nóng)業(yè)科技入戶項(xiàng)目對(duì)油料主產(chǎn)區(qū)的支持力度，積極推廣油料重大技術(shù)和優(yōu)良新品種。重點(diǎn)推廣高油大豆、“雙低”油菜、高產(chǎn)花生新品種，加快普及大豆密植、油菜輕簡(jiǎn)栽培、花生地膜覆蓋等技術(shù)，分品種建立高產(chǎn)示范展示區(qū)，實(shí)現(xiàn)良種良法相配套。

    第二，瞄準(zhǔn)調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)民是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性至關(guān)重要。一是支持發(fā)展油料生產(chǎn)機(jī)械化，減輕農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度。支持油料播種、收獲機(jī)械研究和開發(fā)，進(jìn)一步增加農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼項(xiàng)目資金規(guī)模，抓緊啟動(dòng)重點(diǎn)油菜產(chǎn)區(qū)全程機(jī)械化工作試點(diǎn)，切實(shí)解決油料生產(chǎn)勞動(dòng)強(qiáng)度大、費(fèi)工費(fèi)時(shí)問題。二是開展油料作物保險(xiǎn)試點(diǎn)，降低農(nóng)民油料生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家逐步將油料作物納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍并給予保費(fèi)補(bǔ)貼。各地也要積極支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展油料作物保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶投保。三是促進(jìn)油料產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，降低農(nóng)民的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。引導(dǎo)生產(chǎn)規(guī)模較大、效益較好的油脂加工企業(yè)，在主產(chǎn)區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，與農(nóng)戶簽訂產(chǎn)銷訂單。

    第三，瞄準(zhǔn)調(diào)動(dòng)地方積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立對(duì)油料生產(chǎn)大縣的獎(jiǎng)勵(lì)政策。從2008年開始，中央財(cái)政將綜合考慮糧油生產(chǎn)情況，統(tǒng)籌研究對(duì)油料生產(chǎn)大縣與產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)政策。二是加大對(duì)油料生產(chǎn)基地建設(shè)的支持。“十一五”期間國(guó)家將增加油料生產(chǎn)基地建設(shè)投資規(guī)模，在東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)大豆產(chǎn)區(qū)、長(zhǎng)江流域油菜產(chǎn)區(qū)建設(shè)一批生產(chǎn)基地，重點(diǎn)改善良種繁育和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件。

    第四，瞄準(zhǔn)穩(wěn)定大豆和食用植物油市場(chǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是健全儲(chǔ)備制度。完善中央和地方兩級(jí)儲(chǔ)備體系，適當(dāng)擴(kuò)大中央儲(chǔ)備規(guī)模。鼓勵(lì)大型國(guó)有糧油加工企業(yè)適當(dāng)增加商業(yè)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備，由國(guó)家通過(guò)招標(biāo)方式確定具體承儲(chǔ)企業(yè)和承儲(chǔ)數(shù)量，政府給予一定的貸款貼息支持。二是建立產(chǎn)銷預(yù)警體系。加強(qiáng)信息分析和預(yù)警，建立準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)布生產(chǎn)、進(jìn)口、流通等信息，引導(dǎo)生產(chǎn)發(fā)展，維護(hù)市場(chǎng)秩序。三是培育期貨市場(chǎng)。在已有大豆、豆油、菜籽油品種的基礎(chǔ)上，增加棕櫚油期貨交易品種，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)參與期貨市場(chǎng)交易。四是科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)。提倡健康生活方式，引導(dǎo)合理食油用油。堅(jiān)持食用優(yōu)先，嚴(yán)格控制油菜轉(zhuǎn)化生物柴油項(xiàng)目。從緊控制油料和食用植物油出口。

    三、對(duì)完善農(nóng)業(yè)扶持政策的幾點(diǎn)思考

    這幾年我國(guó)農(nóng)業(yè)政策確實(shí)發(fā)生了歷史性變化，“少取”已經(jīng)終結(jié)，“多予”力度逐步加大。但新政策的出臺(tái)帶有很大偶發(fā)性。2004年初集中出臺(tái)的幾項(xiàng)普惠式政策、2005年和2006年先后追加出臺(tái)的產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策、2007年下半年就單個(gè)品種集中出臺(tái)的一攬子政策，都是在當(dāng)時(shí)特殊背景下做出的救急性對(duì)策。盡管這些政策“立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”，有可能長(zhǎng)期執(zhí)行下去，但畢竟缺乏整體設(shè)計(jì)，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策體系的大致輪廓和基本框架并不清晰。農(nóng)業(yè)政策有較強(qiáng)的路徑依賴，某項(xiàng)政策一旦實(shí)行就很難再糾正過(guò)來(lái)。因此，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和整體設(shè)計(jì)是必要的。設(shè)計(jì)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的總體框架應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：第一，與我國(guó)發(fā)展階段和基本國(guó)情相適應(yīng)，兼顧工業(yè)化城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要；第二，與WTO規(guī)則相適應(yīng)，遵循黃箱政策總量限制的有關(guān)規(guī)定；第三，與市場(chǎng)規(guī)律相適應(yīng)，有所為有所不為，一般產(chǎn)品主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)；第四，以提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)能為著眼點(diǎn)，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)農(nóng)戶；第五，突出政策組合，在信貸、保險(xiǎn)等薄弱環(huán)節(jié)多下功夫；第六，完善政策傳導(dǎo)機(jī)制，利用合作組織、龍頭企業(yè)等執(zhí)行良種補(bǔ)貼、保費(fèi)補(bǔ)貼等政策，以提高政策執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)政治正確與經(jīng)濟(jì)有效的有機(jī)統(tǒng)一。 

 

  

農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)試驗(yàn)鑒定總站

發(fā)表于 @ 2008年06月18日 07:57:00 |點(diǎn)擊數(shù)（）

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