胡 偉

（300192   天津市農業機械發展服務中心）

 

摘  要  澳大利亞是經濟發達的農業大國，也是世界重要的農產品出口大國，在農業發展中，國家給予了重要的支持。澳大利亞聯邦和州政府在農業產業發展、科技教育、社會化服務等方面都采取了一系列的支持措施，促進了農業的社會化發展和國際貿易。借鑒澳大利亞的經驗，我國應該繼續穩定農業補貼政策，強化科技教育和社會化服務的支持力度，提升農業的市場競爭力，促進我國農業的市場化和國際化。

關鍵詞  政策 措施 農業 澳大利亞

 

無論是中國，還是澳大利亞，農業都是國民經濟重要的基礎產業。發展農業離不開政府的支持和促進。澳大利亞是世界上農業發達的國家，農業在國家經濟中占有重要的地位，農產品國際貿易在世界上占有較大份額。國家對農業發展給予了相當重要的支持，因此，通過對澳大利亞農業發展中促進政策的研究，可以有效地幫助我們制定和實施中國的農業促進政策，并通過這些政策的實施來快速的發展中國的農業，使中國的農業競爭力得到提升，從而有利于中國“三農”問題的解決，有利于中國新農村的建設。

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胡　偉，高級工程師，副主任；天津市農業機械發展服務中心，天津，300192；電子郵箱：h17w@163.com

＊本文資料來源為互聯網及對澳大利亞維多利亞州農業協會（The Royal Agricultural Society of Victoria Limited）主席JACK SEYMOUR先生和澳大利亞乳業局（Dairy Australia）PETER WILSON先生、SARAH XU女士的訪談。

 

澳大利亞位于南半球，領土包括澳大利亞大陸和塔斯馬尼亞島等，由6個州和兩個領地組成。國土面積769萬平方公里, 可耕種土地約50萬平方公里。總人口2000 多萬。其中，農業人口約90 萬, 占總人口的4.5% ，農業勞動力42 萬。全境存在著熱帶、亞熱帶和溫帶三種氣候，且呈帶狀分布。東部多雨，西部干燥，北部高溫，南部溫暖，中部地區是廣大的沙漠。年平均氣溫北部27℃，南部13℃。年均降雨量為500--1000毫米，但地區分布極不均衡。

澳大利亞是一個以農業、采礦業和制造業為主的國家。澳大利亞的農業非常發達，是世界農業大國。澳大利亞的農業以畜牧業和種植業為主，盛產牛、羊、小麥和蔗糖等農產品。農業在國民經濟中占有重要位置，農產品的50%以上用于出口，農產品國際貿易在世界上占有較大份額。是世界**大羊毛生產國和出口國、**大的牛肉出口國、全球第二大小麥出口國和皮棉出口大國。

澳大利亞農業屬于外向型經濟。在澳大利亞農業中，粗放與集約并存，勞動生產率很高。農業商品率高、外向化程度高，多年來，三分之二以上的農產品出口，尤其羊毛、牛肉、小麥、棉花和蔗糖等出口量很大。農業受國際市場和自然條件影響較大。經營方式以家庭農場為主，但呈現向大農場化發展趨勢，如奶牛養殖農場從上世紀80年代的20000余家減少到目前的9250家，數量減少，但規模增大；并且，農業經營由混合型向專業化發展，區域性的專業生產地帶明顯；農業由以畜牧業為主向畜牧業、種植業并舉發展。雖然農業在國民經濟中的比重在下降，但農業的產量、產值和效益在提高。

1.2.1農業生產的特點

一是國土地域遼闊，人均耕地面積多。全國總面積769萬平方公里，總人口2000多萬，每平方公里平均2.3人，人均耕地面積近3公頃。全國農業用地約4.8億公頃，占國土面積的63%，農業人口人均農業用地27公頃。二是適宜耕種的土地條件較好。澳大利亞有三分之一的地區適宜發展畜牧業，三分之一的地區適宜發展種植業。適宜于發展農牧業的地區土地條件均較好，土地平坦、肥沃，有一定的降雨量，適宜生產小麥、水稻、大麥、甘蔗、棉花等。三是農業機械化程度較高。主要農產品生產全過程實現了機械化。四是政府高度重視農牧業發展，農業信息化程度高。

1.2.2 農業產業發展的特點

澳大利亞聯邦政府設有農林漁業部，管理全國的農業、林業、漁業生產和對外貿易。各州設有初級產業部管理和促進農業生產與產業化發展。澳大利亞農業產業發展的特點是，以國內外市場為導向，發展本國農業生產。政府鼓勵農產品出口，參與國際競爭；重視農業環保，推動農業可持續發展；推進節水農業，充分利用自然資源。由于有這些優勢和條件，加上政府的促進政策，澳大利亞農牧業近幾年來取得了穩步的發展，不但滿足了國內需求，還成為世界重要的農產品出口國。

澳大利亞放開農產品經營，旨在建立靈活的市場機制，但政府并不是無所作為。政府在市場動態和提高出口產品的質量上加以引導和服務，通過發布信息引導農業結構調整。

面向全球市場，既減少政府對農業的干預，又保護本國農業、服務好農民，努力保持農業競爭優勢，不斷擴大在全球市場的份額，這是澳大利亞政府關注的重點。

澳大利亞政府在制定農業政策時，一方面要保證農民的基本利益，積極調動農民的積極性參與國際市場競爭，擴大澳農產品在國際市場的份額；另一方面，因為澳大利亞是農業生產大國，而內需又有限，面對世貿組織提出的市場開放、公平競爭的原則，必然面對其他農產品大國的產品進入澳大利亞市場的威脅，因此，如何既不違反世貿組織農業協議的原則，同時又能充分有效地保護本國市場。

為了有效地適應外部環境變化，澳大利亞進行了農業管理體制的改革，其基本方向是，面向市場，減少干預，優化服務。

原則上，澳大利亞政府反對任何形式政府對農業領域的國內支持。澳大利亞幾乎取消了目前世界各國**廣泛使用的對農產品的價格補貼，而趨向于采取符合WTO的綠箱政策。政府對農業的支持主要在聯邦和州政府兩大層面，在各種支持中，主要以聯邦政府為主。主要的支持措施包括：一般性服務，如農產品的研究與開發、病蟲害控制、推廣咨詢和培訓服務、產品檢驗、營銷、促銷等各種基礎設施服務；為糧食安全目的的公共儲備；國內糧食援助；不掛鉤的收入支付；收入保險和收入安全計劃；自然災害救濟；農業產業結構調整資助；環境計劃、區域經濟發展援助計劃等。

以2000/2001年澳聯邦政府預算開支為例，除正常的農業開支以外，聯邦政府新增農業支出3.5億澳元，主要用于對農民的扶持。其中，約3.1億澳元增補“促進澳大利亞農業發展”一攬子方案。該方案1997開始實施。“促進澳大利亞農業發展”一攬子方案是直接面向農民和農村經濟發展的**大支持。其主要內容有：1、“農業經濟計劃”，用于幫助農村地區實行產業調整，創建國際和國內信息網絡，提高農產品質量和安全性，該計劃中的部分資金還用于教育和培訓，提高農場主、雇員及管理人員的商業技能；2、向一些農村社區和機構團體提供資金幫助提高其在農業、園藝、水產、漁業等相關農業領域進行人員培訓的能力；3、幫助農民開展農業創新和進行農業多元化，并提供一定的資金支持；4、對困難農民補貼，有些農戶由于自然或人為的各種原因，陷入經濟困境，無法繼續從事農業生產，政府給予一定的資金補助，轉向其他領域；5、金融管理支持，幫助農民進行資金管理，提供特別服務將農民在盈利年稅前的資金存入專門帳戶，用于對欠產年的補貼；減災扶持，農民遇到各種自然災害后，可以獲得部分收入補助或優惠貸款；6、農村老人扶持，協助低收入的老年農民將其農場資產轉移至其子女，并享受老人撫恤金。

除聯邦政府的支持外，各州都有各自對農業的保護和支持計劃，并安排有必要的資金。對農業生產者的資助有些屬于是對聯邦政府相關政策的拾遺補缺，有些也與聯邦政府安排重疊。以新南威爾士州為例，比較具有代表性的資助包括陽光啟動方案，其內容為：商業規劃補貼、再發展贈款、培訓資助、資產購置利息補貼、家庭轉產重置贈款；特殊情況利息補貼；特殊農業環境保護方案；2000年西部發展方案；水資源結構調整方案；賑災救濟方案；沙化、鹽堿地支持方案；此外還有由社區、政府、大學、企業等共同參與的愛護土地方案等。

此外，政府還通過制定“復興計劃”、“調整計劃”等計劃項目為農場發展提供優惠貸款或贈款。聯邦開發銀行、聯邦儲備銀行以及許多大的商業銀行也為農場提供貸款；在農用資金來源中，政府及公共機構提供的財政信貸顯著增加。還通過各種補貼（如農用燃油優惠）減輕農場負擔。除在國內向農民提供基礎設施和信息支持外，澳大利亞還實施對農產品出口的促進支持，聯邦貿易局在各國的辦事機構幫助農民向所在國出口農產品；聯邦政府出口信貸一般為一年期的買方信貸，主要補貼產品是糧食作物，特別是小麥，接受出口信貸的大多數為不發達國家或糧食凈進口國，間接資助了本國農產品生產和出口。

澳大利亞的這些農業促進措施符合WTO的綠箱和黃箱政策。澳大利亞政府對農業的支持重點在培訓，意在提高農民的素質和技能，這也是澳大利亞農業促進政策的一個重要特點。

澳大利亞擁有較為完整的農業科研服務體系，內容包括從品種選育到疾病防治、檢疫監測及其產品保鮮供應等方面。農業科研機構以國際市場為導向，多單位、多部門協同合作，形成了科學研究、農業生產、食品工業、市場營銷為一體的農業科學研究網絡。澳大利亞的旱作農業、育種、畜產品加工等技術居**領先水平。先進的農業科研網絡和健全的推廣體系，對澳大利亞農業發展起到了不可估量的作用。

澳大利亞的農業科研開發工作，主要由州政府承擔，約占50%，接下來依次是聯邦政府（約占26%）、高等院校（約占14%）和商業企業（約占10%）。這些研發工作中的大約30%是受農村研究公司的委托開展的。近些年聯邦政府每年支出的農村研究經費近9億澳元，相當于澳大利亞科研總支出的11%。在農村的科研開發支出中，純基礎性研究占3%，戰略基礎性研究占20%，應用性研究占63%，試驗開發型占14%。農業研發投入資金取得了很好的經濟效益，每年回報率在25-100%之間，而且持續很長時間。

澳大利亞上世紀90年代以來在全國各地建立了50多個由不同層次和類型的科研機構共同享用的聯合研究中心（CRCS），這些聯合研究中心的項目由聯邦政府、州政府、企業聯合資助，由不同的政府部門、科研機構、大學和企業的研究機構共同承擔，科研人員依托中心的大型研究設施和現代化儀器設備，密切聯合、協作攻關，體現了人、財、物的優勢集成、功能互補和高效利用，具有很強的活力。近些年來，隨著市場對農產品高品質、多樣化、多層次的需求，新的先進的科研成果如何盡快應用于生產領域，如何盡快轉化為商業利潤，對傳統的農業科研體制提出了挑戰。科研如何與經濟發展密切結合，成為科研體制改革解決的首要問題。為此，澳大利亞政府所屬的農業科研機構除了把握農業科研的基本方向，確保基礎性理論研究的優勢外，面向社會面向市場與企業合作，盡快將科研成果商業化，成為科研體制改革的基本方向。因此，研究部門在課題內容的選擇以及課題研究過程中，積極與委托和應用單位合作，形成雙方利益密切結合，一面研究、一面開發、一面應用，及時將科研成果商業化，并積極開拓科研成果應用的海外市場。

澳大利亞政府為了鼓勵農技科研與生產相結合，實行農業各產業部門聯合資助研究和推廣的計劃，產業部門和政府按1:1的原則出資（即只要生產者拿出１澳元，政府也拿出1澳元），用于本產業的科研與技術推廣。每種農產品銷售后都有一定比例提成。用于生產該產品的技術研究與推廣。例如，每出售1頭牛提取0.35澳元，每出售1頭豬提取0.2澳元；羊毛生產者要交納其羊毛收入的3%作為科研推廣稅，由各產業的法定機構在價格中扣除。此外，政府時常采取撥專款的方式強化某方面的研究與技術推廣。經費的其他來源還有行業協會和公司的贊助，從受益于新技術的農民的收入中提取，以及私人或其他技術推廣機構實行有償服務的收入。上世紀80年代后期，全國每年用于農業科研與技術推廣的經費約４億澳元，其中，州級政府機構分配得50%，科學與產業研究組織得35%，大學得10%，私人企業得5%。農業推廣部門的經費的70-80%由政府按1:1的規定供給，其余來源于非政府渠道。

澳大利亞的農業技術推廣部門由三部分組成，：一是政府機構，主要由各州初級產業部門負責，內設鄉村事業發展總部，統管推廣工作。各州劃分為6-7個大區，大區又分為若干小區，小區設立鄉村事業發展中心；負責該區域農技推廣的機構為州的派出機構，實行垂直管理。研究部門把研究成果編成材料，由咨詢站出售或免費發給農民。二是農資公司、銀行和食品加工企業等私人機構，它們為農民提供技術服務及經營方面的咨詢，實行有償服務。三是科研和教育機構。科研和教育機構都有為推廣服務的生產試驗農場和推廣性的示范工作。推廣人員把生產中存在的問題及時反映到科研和教育機構，然后把研究和試驗的成果在生產中推廣，再把效果反饋給科研和教育機構。農技推廣人員必須是大專院校畢業生，具有獨立工作和幫助農民解決實際問題的能力，并以職前培訓和在職培訓兩種方式對推廣人員進行培訓。澳大利亞的農民也參與農技推廣工作，他們必須受過專業教育，有能力參與推廣工作。

澳大利亞政府十分重視農業職業教育和農民培訓，聯邦政府及各州均設有就業、教育和培訓部。澳大利亞的農業職業教育和農民培訓由政府出資，行業推動。農民培訓的費用由政府投入，各有關大學、職業學校等承擔培訓任務。農民每隔一定時間都要接受一次培訓。澳大利亞的培訓是以能力為基礎的培訓，農業教育和培訓的評價指標納入“全國能力標準”，保證從事農業生產經營的勞動者都能達到行業的知識技能要求。通過堅持不懈的培訓，澳大利亞農民的科技文化素質普遍提高。高素質的農民隊伍，為保持農業生產高效率和增強國際競爭力奠定了堅實基礎。

澳大利亞農業的政府管理體制有兩個基本特點：一是注意形成農業產加銷一體化的管理體制。二是強化農產品的品質、質量管理意識，注重可持續發展，提高農業效益。在減少政府干預的同時，為農民提供社會化服務的機構越來越完善。服務主要是為農民提供各種生產經營技術，幫助農民進行會計核算，了解農產品產銷市場行情，與農民簽訂購銷合同等。例如，澳大利亞新南維爾士州達博市的牛羊拍賣交易市場，占地15公頃，由政府出資興建，年拍賣牛18萬頭，羊250萬只，市場輻射半徑400-500公里，基本解決了市場周邊地區農場牛羊銷售問題。

澳大利亞各級都成立有農業行業協會。皇家農業協會已有159年的歷史。協會的一項重要工作就是促進城鄉結合，每年都組織農業會展，每年由農協組織的會展超過300次之多。如每年9月在墨爾本召開的皇家墨爾本農展會，集展覽、娛樂、教育等活動于一體，還有動物比賽、酒類評比和一些農業機具展示，能吸引60萬人次參加。會展也是協會經費的主要來源，參展商的交費和參觀門票是主要收入。這種活動更多的是面向城市市民，加強了城鄉的結合和物資的流動。另外，在農村還專門舉辦一些農業裝備的展示活動，按照不同的農牧業生產區域進行。澳大利亞還有區域性的羊毛組織負責對農民提高生產幫助、資料信息服務等工作，其經費一部分由聯邦政府資助，一部分由羊毛生產加工企業交納，該組織是目前活動開展的**好的農業組織。而澳大利亞乳業局則是由原是政府機構分離出來，成為民間組織的，相當于我國的行業協會。經費來源于協會會員上繳的會費，會費按農場銷售牛奶價格的1%提取，屬于強制性的收費，由聯邦法律規定。其他農業的行業組織也是這樣。澳大利亞乳業局有6個方面的功能。一是研發與服務；二是發展國內市場，促進國內需求；三是發展國際市場，改善出口環境；四是向農民提供信息服務，如圖書資料與行業信息服務；五是面向公眾開展公共關系建設，向公眾介紹行業，溝通農民與城市社區；六是技術型問題的管理，如組織專家進行環保、動物保護等方面的工作，技術標準制定等。目前重大的工作是推廣新技術于農場。乳業局目前有員工約90人，每年會費收入達3000萬澳元，其中，1500萬澳元用于研究與發展項目，同時，聯邦政府按1:1的原則配套，也給予1500萬澳元經費支持研發。研發工作全部外包給大學和科研機構，乳業局實施管理。研發的技術、成果協會會員無償使用。研發內容包括提高生產效率、安全保護、牧草生產、土地利用等。

澳大利亞與中國在農業 的眾多方面都具有互補性，學習和借鑒澳大利亞先進的農業促進政策、措施對于提高我國農業發展水平具有積極的指導作用。我國農業的核心問題是提高農業科技含量，完善農業服務體系，增強農業的核心競爭力，促進農業的市場化和國際化。因此，應從以下幾個方面加強農業的支持力度，促進農業的全面發展。

1  繼續強化對農業的扶持措施。鑒于中國和澳大利亞農業發展的不同階段，應該繼續穩定我國目前的農業直接補貼政策，如糧食直補、農機購置補貼、農用燃油等綜合補貼等，并增加對農產品市場化、對外貿易的間接補貼，提高農產品的市場化水平，推動農業產品走向國際市場。

2  加大對農業投入，提升農業競爭要素水平，增強農業的國際競爭力。要加強農業科技開發力度，增加中央與地方各級政府的經費投入，以綜合性促進項目為依托，以項目實施的方式，強化農業科研，推動農業科技成果的轉化和普及應用，以科技來引領農業的發展。同時，學習澳大利亞的做法，注重農民素質的提高，充分重視教育對農業發展的基礎性作用，打造高素質的農業從業人員隊伍，培養新型職業化的新農民。

3  進一步完善農業社會化服務的功能。增強政府為農民提供信息服務和技術指導、市場引導的功能。形成和完善與國際接軌的農業信息網絡。鼓勵城市企事業單位參與農業產業化發展。同時，積極扶持建立新型的自主經營的農業社會化服務組織、團體，增強民間農業服務組織服務范圍和作用。

4  促進農業的規模化生產經營和農村勞動力的轉化。市場化、工業化、城市化和國際化，是經濟發展的基本趨勢。澳大利亞農場數目減少與規模的不斷擴大表明，規模經營是農業發展的必由之路，目前我國的小規模農業生產模式必須逐步走向規模經營。國家應以政策引導的方式，逐步實現農業土地的規模化，以適應農產品生產、銷售市場化、國際化的趨勢。要積極推動農村勞動力的轉化，減少農業從業人員，使農民由身份變為職業，實現城鄉的結合與統籌發展，實現新農村建設的目標。

 

注：原文發表于《世界農業》2006年11期